Case study – Međuopštinska saradnja
Često se mogu čuti izgovori ili opravdanja da lokalne samouprave u Srbiji nemaju dovoljno kapaciteta da ispune sva očekivanja svojih lokalnih zajednica. Argumenti su prisutni u velikoj meri, počevši od toga da smo nedovoljno jaka ekonomija, da nemam dovoljno materijalnih kapaciteta, negde su i kadrovski kapaciteti u manju. Ono što je zajedničko jeste da lokalne samouprave u velikoj meri nisu u mogućnosti da idu u korak sa nekim evropskim razvijenim zemljama jer nemaju dovoljno kapaciteta – što, ako se gleda samo iz tog ugla, jeste tačno.
Da li možda postoji primer neke zemlje koja je početkom 20. veka bila ne tako ekonomski razvijena, a koja je danas na vrhu liste evropskih ekonomija? Hajde da za trenutak zavirimo u Švedsku i švedsko uređenje lokalnih samouprava.
Zašto ova tema može dodatno biti interesantna u Srbiji, naročito sektoru lokalnih samouprava?
Naime, Srbija razvrstava regione prema stepenu razvijenosti, ali isto tako razvrstava i jedinice lokalne samouprave po stepenu razvijenosti u Srbiji, odnosno kategorizuje svoje opštine upoređujući njihov pojedinačni stepen razvitka sa republičkim prosekom. (Detaljnije o ovome može se pročitati na jednom od tekstova Nacionalne Koalicije za Decentralizaciju).
Ono što ovaj tekst u nastavku nudi posebno može biti interesantno za devastirane opštine kojih za sada u Srbiji imamo 19. Konkretnije, od pomenutih 19 devastiranih, čak 15 ih je na jugu Srbije, gde su geografski blizu i potencijalne modele saradnje sa kojima ćemo se susresti u nastavku mogli bismo primeniti na ove opštine, ili makar možemo biti inspirisani da prevaziđemo i izvučemo ove opštine iz ovog nemilog statusa u kojem se nalaze već duži niz godina.
Poslednjih decenija, švedske jedinice lokalne samouprave su prihvatile koncept međusobne saradnje, kao jedan od vitalnih načina za rešavanje izazova koje nameće sve veći apetiti lokalnih zajednica, a sve oskudniji resursi. Inicijalno je važnost međuorganizacijske saradnje i podele resursa prepoznala akademska zajednica i to iz različitih akademskih disciplina, uključujući ekonomiju, menadžment i političke nauke. Potom je nastupio i prirodan sled događaja u jednoj demokratski osvešćenoj i krajnje decentralizovanoj zemlji, a to je da su potencijalne koristi od saradnje privukle i javne i privatne organizacije, inspirišući dodatne napore u međusektorskoj saradnji, a sve sa ciljem da lokalna zajednica bude bolje mesto za sve njene članove.
Opširno se raspravljalo o zajedničkim nastojanjima lokalnih samouprava u Švedskoj, vođeni uviđanjem da ispunjavanje obaveza i misija postaje sve složenije. Mnoštvo zadataka koji zahtevaju različite nadležnosti često ostavljaju male opštinske organizacije fragmentiranim i manje isplativim. Kao odgovor, opštine su se okrenule inicijativama za međuopštinsku saradnju, što je predstavljalo kontra-težu i alternativu strukturnim promenama poput spajanja opština (zapravo ovo je predstavljalo opiranje centralizaciji na lokalnom nivou). Cilj je da se postigne ekonomija obima kroz poboljšanu saradnju u specifičnim oblastima, pripremajući lokalne samouprave da se suoče sa sektorskim izazovima.
Istorijski gledano, zajednički napori među švedskim opštinama su uglavnom uključivali privremenu razmenu resursa omogućenu kroz mreže za razmenu informacija i stručnosti. Međutim, sve veći pritisci društva su zahtevali daleko organizovanije pristupe.
Saradnja se u početku posmatrala kao alternativa konkurenciji (konkurentnom tržištu) i privatizaciji tokom 1990-ih. Dakle počelo se tako što se gledalo obezbeđivanje neke materijalne koristi. Međutim, fokus se poslednjih godina pomerio ka obezbeđivanju kapaciteta za adekvatno upravljanje operacijama na lokalnom nivou i ovaj trend se preusmerio na više altruistički pristup – kako može da se zaista pomogne građanima (poreskim obveznicima). S druge strane, preusmeravanje na ispunjenje i zadovoljenje što većeg broja usluga prema građanima, naročito u rapidno-evolutivnom okruženju, zahteva mnogo više resursa, kapaciteta, kadrova, stručnosti. Ono što se predvidelo to se i obistinilo, a to je da mnoge opštine sada sve teže ispunjavaju svoje obaveze zbog nedostatka finansijskih i ljudskih resursa. Saradnja se stoga pojavila kao način za prevazilaženje novonastalih izazova.
Za postizanje značajnog napretka u pružanju efikasnog odgovora na novonastale izazove, lokalni sektor ističe važnost povećane horizontalne saradnje. Sistem neformalnog udruživanje (lokalni naziv: „labave saradnje“) postale su prevaziđene kada je reč o srednjim ili većim poduhvatima – dakle sistem koji je funkcionisao na bazi dobre volje bio je prevaziđen i javila se potreba za alternativom; umesto toga, potrebno je formalizovanije spajanje i kreiranje zajednički fondova, odnosno ujedinjenje resursa da bi se preuzela odgovornost za zadatke kojima su samouprave prethodno pojedinačno upravljale, najčešće vrlo neuspešno. Ono što se navodi da su bili motivi za iniciranje reforme u međuopštinskoj saradnji jesu su pojačana efikasnost i efektivnije upravljanje resursima. Stvaranje boljih uslova za razvoj i obnovu takođe je bila česta motivacija.
Međutim, u 21. veku potreba za kompetencijama, veštinama i znanjem pojavila se kao centralni motiv za iniciranje još većeg stepena međuopštinske saradnje. Mnoge lokalne samouprave se bore da privuku i regrutuju kvalifikovano osoblje, koje se sve češće opredeljuje za privatni sektor. Za tako nešto potrebno je osnivanje većih organizacija, koje bi bile formirane od strane dve ili više jedinica lokalne samouprave, gde bi te organizacije bile osnovane sa širokim spektrom aktivnosti, te bi ujedno i predstavlja priliku da se ponude privlačne radne mogućnosti (radna mesta) koje bi delovale privlačno i za eksperte iz različitih oblasti, ali i za opšte stručnjake. Eto novih kadrova, samim tim eto novih ideja, inovacija, a zatim i rešenja. Eureka!
Efekti se ovde mogu sagledavati dvojako: prvi je zapošljavanje i privlačenje visokokvalifikovanih ljudi koji bi svoju ekspertizu usmerili u napredovanje lokalne samouprave, dok je drugi efekat svakako ekonomičnost, obzirom da bi više opština učestvovalo u obrazovanju ovako obimnih radnih organizacija.
Jedan od primera koji može ilustrovati međuopštinsku saradnju gde se zajedničkim resursima može postići najveći mogući efekat, a koji male opštine samostalno ne bi mogle da iznesu, jer su veoma neisplativi: Kreiranje organa javne vlasti koji je zadužen za prirodnih katastrofa (eng. „rescue services“). Uzmimo primer da u slučaju elementarne nepogode, za jednu opštinu je potrebno najmanje 3 specijalizovana vozila, 20 zaposlenih i niz drugih neophodnih resursa i kapaciteta da bi se takva jedna služba održavala. Elementarnih nepogoda može da ne bude i po nekoliko godina, ali kada se dese, ovakva služba je neophodna. Održavanje ovakve službe nikako nije ekonomično, naročito kada su male opštine u pitanju. Sada je potrebno zamisliti da postoji nekoliko takvih opština kojima su potrebni isti kapaciteti u slučaju nepogode, koja je takođe upitna da li će se i kada desiti. Dakle, ako imamo jednu zajedničku službu, u koju svaka od opština uloži 50% od ukupno predviđenih sredstava, dobićemo vrlo visoko opremljenu i kvalifikovanu službu, izuzetno ćemo rasteretiti lokalne budžete, a građani će biti možda i bezbedniji za slučaj elementarnih nepogoda. Ovo je samo jedan primer, radi boljeg razumevanja materije koju obrađujemo.
Dok su zapošljavanje i ekonomičnost identifikovani kao centralni motivi za saradnju, drugi ciljevi se takođe ovim putem promovišu. Jedinice lokalne samouprave ističu važnost stimulisanja lokalnog ekonomskog rasta i razvoja, koji se ne može ostvariti ako bi ove jedinice nastupale kao pojedinačni akteri na tržištu. Rešavanje regionalnih izazova zahteva zajedničke organizacione napore. Dakle kao kompetentni akteri na tržištu, lokalne samouprave ovde imaju potencijal da ostvare svoju misiju, a to je da unaprede svoje usluge koje nude građanima. Konačno, usklađivanjem lokalnih regulativa i propisa opštinskih upravnih organa osigurava jednak tretman u pitanjima koja prevazilaze opštinske granice, kao što su recimo pitanja zaštite životne sredine, sprečavanje od prirodnih katastrofa, zdravstvo i slično.
Kooperativni put švedskih jedinica lokalne samouprave odražava njihovu posvećenost prevazilaženju ograničenja u resursima, povećanju efikasnosti i zadovoljavanju rastućih potreba svojih zajednica.
U narednim poglavljima ćemo istražiti različite oblike saradnje, analizirati potencijalne koristi takvih vidova saradnji i razmotriti faktore koji utiču na uspešno pokretanje i razvoj saradnje lokalnih samouprava u Švedskoj. Već u sledećem poglavlju bavimo se temama koje bacaju svetlo na transformativnu moć saradnje u švedskom samoupravnom pejzažu. Ceo Case study možete pročitati ovde.
Autor teksta: Tadija Mitić – Projekt koordinator Nacionalne Koalicije za Decentralizaciju
