Ova analiza se u velikoj meri oslanja na izveštaj „Pokazatelji fiskalne decentralizacije za Jugoistočnu Evropu“ autora Tomasa Proroka, Eltona Stafe i Šireta Elezija, objavljenog od strane KDZ Centra za istraživanje javne uprave u okviru BACID III programa. Ova detaljna studija osvetljava složenost i napredak fiskalne decentralizacije u Srbiji, upoređujući je sa širim trendovima u Jugoistočnoj Evropi (JIE).
Izuzetno je značajno da pogledamo na nas same očima eksperata koji nisu iz Srbije i kako se percipira Srbija kada se uzmu u obzir statistika, javno-dostupne informacije i važeći pravni okvir. Više zapažanja biće izneto u zaključku ovog teksta, gde ćemo se pozabaviti suštinom, kojoj ćemo dodati komponentu stanja na terenu i pogled odozdo (bottom-up view).
Pregled finansijskog sistema koji se odnosi na jedinice lokalne samouprave
Fiskalni pejzaž u Srbiji je složeno oblikovan Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, koji reguliše raspodelu prihoda lokalnim samoupravama (JLS). Zakon predviđa tri osnovna izvora prihoda: izvorni prihodi, ustupljeni prihodi i transferi, dalje podeljeni na namenske i nenamenske kategorije. Ključni deo ustupljenih prihoda čini porez na dohodak građana (PDG), posebno porez na zarade, koji čini približno 80% PDG-a dodeljenog JLS. Promene u 2016. godini su izmenile formulu raspodele, te od tada različito utičući na gradove, opštine i, naravno, Grad Beograd. Gradovi od pomenute godine primaju 77%, opštine 74%, a Beograd 66% poreza na zarade, što je smanjenje u odnosu na prethodne procente.
Pored PDG-a, Zakon o finansiranju lokalne samouprave prepoznaje porez na nasledstvo i poklon i porez na prenos apsolutnih prava kao ključne izvore lokalnih prihoda. Struktura transfera, kako je propisana zakonom, uključuje namenske “transfere” dodeljene za specifične svrhe i nenamenske transfere koji nude JLS širu diskreciju u njihovom korišćenju. Posebno je zanimljiv transfer za ujednačavanje, koji bi trebalo da igra ključnu ulogu u obezbeđivanju fiskalne jednakosti među JLS-ovima, kompenzujući one sa nižim prihodima po glavi stanovnika iz zajedničkih poreza. Mehanizam za ujednačavanje je od suštinskog značaja za balansiranje fiskalnih kapaciteta među opštinama, osiguravajući da JLS sa nižim prihodima dobijaju dodatna sredstva kako bi premostili jaz između svojih stvarnih prihoda i nacionalnog proseka. Ovaj pristup ne samo da promoviše fiskalnu ravnotežu, već podržava i pravednu isporuku usluga širom regiona – kada se primenjuje.
Sopstveni (izvorni) prihodi lokalnih samouprava
Ako krenemo od izvornih prihoda prema Zakonu o finansijranju lokalne samouprave, onda JLS pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, uključujući porez na imovinu (osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon), lokalne administrativne i komunalne takse, boravišnu taksu, naknade za korišćenje javnih dobara i koncesione naknade, druge zakonske naknade, prihode od novčanih kazni i oduzete imovinske koristi iz prekršajnog postupka, prihode od davanja u zakup nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini Republike Srbije koje koristi jedinica lokalne samouprave ili njeni organi i organizacije, kao i prihode od davanja u zakup nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave. Takođe, uključuje prihode od prodaje usluga korisnika sredstava budžeta lokalne samouprave ugovorene sa fizičkim i pravnim licima, prihode od kamata na sredstva budžeta, prihode po osnovu donacija i prihode po osnovu samodoprinosa.
Dakle, izvorni prihodi lokalnih samouprava u Srbiji regulisani su nizom ključnih zakona, uključujući Zakon o porezu na imovinu, Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji i Zakon o finansiranju lokalne samouprave. Značajne reforme su sprovedene nakon 2007. godine, kada je odgovornost za administraciju poreza na imovinu prebačena sa centralnog nivoa vlasti na lokalne samouprave. Ova promena je omogućila lokalnim vlastima da određuju poreske stope u okviru zakonskih granica, čime je pokazan potencijal i naznaka za poboljšanem njihove fiskalne autonomije. Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara iz 2018. dodatno je pojednostavio sistem prihoda konsolidacijom svih javnih naknada u jedinstven zakonski okvir, jasno definišući poreske obveznike, poreske osnove i stope. Od tada je puno puta menjan, ali je u praksi ovo delovalo kao pozitivan pomak ka malo većoj fiskalnoj autonomiji JLS.
Porez na imovinu, značajan izvor lokalnih prihoda, beleži značajan rast zahvaljujući ovim reformama. U početku su poreze na imovinu prikupljali predstavnici centralnog nivoa vlasti i vraćali ih lokalnim samoupravama na osnovu porekla. Međutim, posle reforme, lokalne samouprave su stekle potpunu administrativnu kontrolu nad prikupljanjem poreza na imovinu, što je dovelo do povećanja prihoda – odnosno do smanjenja gubitaka koji su predstavljeni kao povećanje prihoda. Uvođenje Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara bio je ključni trenutak, jer je sistematizovalo razne naknade i razjasnilo ključne aspekte kao što su identifikacija poreskih obveznika, određivanje poreske osnove i procesi plaćanja. Ovaj zakon uključuje naknade za unapređenje životne sredine, korišćenje javnih prostora i korišćenje prirodnih lekovitih resursa.
Nedavne izmene Zakona o porezu na imovinu daju nove pravne mogućnost JLS-ovima, omogućavajući im da potpuno određuju, prikupljaju i kontrolišu poreze na nasledstvo i poklone i poreze na prenos apsolutnih prava do 2024. godine. Ove promene su dizajnirane da pojednostave administraciju prihoda i poboljšaju fiskalne kapacitete lokalnih vlasti. Konsolidacija raznih lokalnih naknada u sveobuhvatni zakonski okvir poboljšala je predvidivost i stabilnost lokalnih prihoda, omogućavajući bolje dugoročno planiranje i pružanje usluga na lokalnom nivou.
Kapaciteti i regulacija zaduživanja
Zaduživanje lokalnih vlasti u Srbiji je strogo regulisano kako bi se osigurala fiskalna odgovornost i održivost. Regulatorni okvir, uspostavljen Zakonom o javnom dugu i Zakonom o budžetskom sistemu, omogućava JLS-ovima da se zadužuju i na domaćem i na međunarodnom (nadnacionalnom) tržištu, ali uz odobrenje Ministarstva finansija. Ovo značajno utiče na smanjivanje lokalne autonomije odnosno fiskalne decentralizacije. Ovakvo zaduživanje može biti za kapitalne investicije ili za pokrivanje kratkoročne likvidnosti, ali se primenjuju strogi uslovi kako bi se sprečilo fiskalno neodgovorno ponašanje – što u određenoj meri jeste logično i ima smisla. Limit zaduživanja za operativnu likvidnost postavljen je na 5% prihoda iz prethodne godine, dok za kapitalne investicije dug ne sme da prelazi 50% prihoda iz prethodne godine.
U 2021. godini, ukupni dug na nadnacionalnom nivou iznosio je 52,3 milijarde RSD, što predstavlja 1,5% ukupnog duga države i 13,8% prihoda lokalnih vlasti. Ovaj nivo duga odgovara približno 0,8% BDP-a. Ove brojke ukazuju na oprezan pristup zaduživanju, sa ciljem održavanja fiskalnog “zdravlja” i sprečavanja prekomernog akumuliranja duga na lokalnom nivou. Regulatorni zahtevi za zaduživanje uključuju detaljne finansijske izveštaje, kao što su planirani i ostvareni prihodi i rashodi, i obrazloženje za zaduživanje, čime se osigurava transparentnost i odgovornost.
Lokalnim vlastima je takođe dozvoljeno da se zadužuju za refinansiranje kapitalnih investicija, što im omogućava efikasnije upravljanje portfeljom duga – pod uslovom da isto dozvoli Ministarstvo. Međutim, ukupni nivoi duga ostaju niski, što odražava konzervativan pristup fiskalnom upravljanju. Pandemija COVID-19 je naglasila važnost fiskalne fleksibilnosti, što je podstaklo neka povećanja zaduživanja lokalnih vlasti kako bi se rešili problemi likvidnosti i podržali napori za ekonomski oporavak. Uprkos ovim izazovima, lokalne vlasti su uglavnom pokazale fiskalnu odgovornost, održavajući nivo duga u granicama mogućeg – pitanje je samo da li svojom autonomnom voljom ili voljom centralnog nivoa vlasti, a dodatno pitanje jeste kako se to odrazilo na sam razvoj, napredak i opšte stanje u JLS širom Srbije, o tome u nekom drugom tekstu.
Uticaj COVID-19 i Vladin Odgovor
Pandemija COVID-19 je imala dubok uticaj na finansije opština u Srbiji, prekidajući stalni rast prihoda lokalnih vlasti koji je primećen u prethodnih pet godina. Pre pandemije, lokalni prihodi su rasli po prosečnoj godišnjoj stopi od 7,5%. Međutim, kriza je dovela do smanjenja prihoda lokalnih vlasti za približno 1% u 2020. u poređenju sa 2019. Iako deluje kao veoma mali pad, to je sve posledica činjenice da je vladinom uredbom bilo omogućeno pravnim licima (privatnicima) da odlože plaćanje poreza na dohodak građana, prebacujući te uplate sa 2020. na 2021.
Za potrebe održavanja trenda lokalnih vlasti za vreme pandemije izazvane COVID-19 virusom dovele su do toga da Republička vlast da svojevrsnu podršku lokalnim vlastima tokom ovog perioda, prebacujući oko 47 miliona evra u 2020. i približno 54 miliona evra u 2021. kako bi se ublažio ekonomski uticaj pandemije. Nije da nisu bili značajni ovi transferi za održavanje isporuke lokalnih usluga i upravljanje javnim zdravstvom, uključujući distribuciju dezinfekcionih sredstava i drugih zdravstveno povezanih materijala.
Statistički pregled i fiskalni trendovi
Od 2006. do 2021. godine, finansije lokalnih vlasti u Srbiji su prošle kroz razne fluktuacije, posebno u pogledu generisanja prihoda i kapitalnih investicija. Lokalni prihodi kao procenat ukupnih javnih prihoda i BDP-a su zabeležili značajan pad između 2009. i 2011. godine, sa delimičnim oporavkom i stabilizacijom. S druge strane porez na imovinu, kao veliki izvor lokalnih prihoda, koji svakako nije dovoljan da zadovolji najveće potrebe JLS, beleži značajan rast zahvaljujući reformama. U 2021. godini, prihodi od poreza na imovinu dostigli su približno 520 miliona evra, što je evidentno jeste porast u odnosu na 69 miliona evra iz 2006.
Uprkos ovim poboljšanjima, udeo kapitalnih investicija lokalnih vlasti u ukupnim izdacima je opao, ističući tekuće izazove u finansiranju kapitalnih projekata. Kapitalne investicije lokalnih vlasti kao procenat BDP-a smanjene su sa oko 1,5% u 2011. na 1,2% u 2021. godini. Ovaj pad naglašava potrebu za boljim pristupom fondovima za kapitalne investicije i boljim praksama finansijskog upravljanja na lokalnom nivou. Nedavne šeme finansiranja od strane centralne vlasti za infrastrukturne projekte u sektorima transporta, energetike, zdravstva, obrazovanja i komunalnih usluga pružile su određenu “prividnu” podršku, ali su potrebni dalji napori kako bi se poboljšali kapaciteti za lokalne investicije.
Udeo lokalnih prihoda u ukupnim javnim prihodima ostao je relativno stabilan između 13% i 14% u poslednjih šest-sedam godina, pod uticajem sporog privrednog rasta i mera štednje. Jedino se postavlja pitanje da li su mere štednje bile uspešne uopšte, ako jesu, da li su JLS štedele za raznorazne kapitalne pojekte u Beoguradu, poput EKSPO 2027 i drugih, ili ima nešto treće do čega se još nije moglo doći ili zaključiti… Nivoi duga lokalnih vlasti su takođe doživeli smanjenje sa 1,7% BDP-a u 2011. na 0,8% u 2021. godini, ali ovo ima duboku pozadinu i nije nužno pozitivna stvar. Ovi trendovi ukazuju na oprezan pristup fiskalnom upravljanju od strane centrale prema lokalnim vlastima koje se trude da održe finansijsku stabilnost dok se suočavaju sa ekonomskim izazovima koje je izazvala ta ista centralna vlast u najvećem broju slučajeva.
Zaključak
Put fiskalne decentralizacije u Srbiji je obeležen kontinuiranim zakonodavnim reformama i složenim odnosom između lokalne autonomije i strogog centralnog nadzora. Izveštaj „Pokazatelji fiskalne decentralizacije za Jugoistočnu Evropu“ autora Proroka, Stafe i Elezija pruža sveobuhvatan okvir za razumevanje ovih dinamika, ali daje svojevrstan zaključak samo na osnovu statistike i javno dostupnih podataka, te se u samom izveštaju (iz ugla autora potpuno opravdano, obzirom da imaju ograničen pristup informacijama na terenu) ističe napredak i naglašavaju tekući izazovi. Zbog statističkog pristupa i nemogućnosti da se dođe do informacija sa terena, ovaj Izveštaj naglašava da pristup Srbije fiskalnoj decentralizaciji pokazuje posvećenost jačanju kapaciteta lokalne uprave, obezbeđivanju fiskalne jednakosti i promovisanje efikasnog pružanja javnih usluga. Ističe se i to da kako zemlja nastavlja da unapređuje svoj fiskalni okvir, fokus će ostati na balansiranju “fiskalne autonomije” sa potrebom za efikasnim, pravičnim upravljanjem, što će na kraju poboljšati kvalitet života svih građana.
Ono što se može izvući kao pouka iz ove analize i Izveštaja koji smo dobili od renomiranih stručnjaka jeste da statistika, javno-dostupne informacije i zakonski okvir pokazuju jedno, dok je realna slika na terenu i ono što građani zaista mogu da osete i vide, nešto sasvim drugo. Treba uzeti u obzir ovakvo manipulativno stanje, naročito u procesima javnog zagovaranja koje dolazi od strane tih istih građana koji žive u JLS-ovima pomenutim u ovom tekstu.
Reference:
Prorok, T., Stafa, E., & Elezi, S. (n.d.). Pokazatelji fiskalne decentralizacije za Jugoistočnu Evropu. KDZ Centar za istraživanje javne uprave. Preuzeto sa https://www.kdz.eu/en/knowledge/studies/fiscal-decentralization-indicators-south-east-europe
AUTOR: Tadija Mitić – program menadžer programa „Decentralizacija“
