Srbija je jedna od najcentralizovanijih zemalja Evrope – počev od organizacije vlasti gde je najveći deo ingerencija koncentrisan na nivou Republike Srbije, preko demografskih podataka koji ukazuju na realno nestajanje malih zajednica i višestruko uvećanje glavnog grada.
U poslednjih dvadeset godina (1991-2011), ukupan broj stanovnika Srbije umanjen je za 690 hiljada, odnosno za nekih 8,8% stanovništva. Ako se ovakvi negativni trendovi nastave procena Republičkog zavoda za statistiku je da će Srbija do 2040. godine čak iako se natalitet poveća, izgubiti približno milion i 100 hiljada ljudi, a razlog su migracije u veće gradove ili inostranstvo.
Takođe, nalaz iz istraživanja iz 2015. Nacionalne koalicije za decentralizaciju pokazuje da je u više od 90% opština u Srbiji (130 opština) prosečna mesečna zarada, na kraju prvog tromesečja, bila je manja od republičkog proseka.
Kako je Srbija izgubila decentralizaciju?
U neka davna vremena bivše SFRJ, živela je decentralizovana Srbija, u kojoj je postojalo više nivoa vlasti, kao što su pokrajine, okruzi, opštine i mesne zajednice. Princip supsidijarnosti, ili približavanje vlasti građanima je bio ispoštovan do te mere da su čak i zapadne diplomate zvale bivšu SFRJ „najdecentralizovanijom diktaturom“. I to je trajalo sve do 1996. i čuvenog zakona kojim je Slobodan Milošević centralizovao ingerencije i imovinu jedinica lokalne samouprave, u pokušaju da umanji efekte poraza na lokalnim izborima u 17 najvećih gradova.
Bez obzira što je opozicija nakon toga redovno koristila termin decentralizacije Srbije kao sredstvo političke borbe, nije bilo ozbiljnog pokušaja da se krene u stvarnu decentralizaciju sistema državne uprave u Srbiji ni nakon demokratskih promena 2000-te. Prvi koraci u smeru oporavka decentralizacije, uz najavu strateškog pristupa desili su se 2004. kada je napravljena Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji. Tada su doneti akcioni planovi za period 2004–2008. godine i 2009–2012. godine. U cilju uspostavljanja efikasnog mehanizma za koordinaciju procesa decentralizacije, Vlada RS je 2009. osnovala Nacionalni savet za decentralizaciju i poverila mu izradu Strategije decentralizacije RS. U procesu izrade strategije učestvovala je stručna radna grupa čiji je član bio sadašnji predsednik Upravnog odbora Nacionalne koalicije za decentralizaciju, Mladen Jovanović. Savet za decentralizaciju je rekonstituisan 2013. godine, a njegova uloga u procesu izrade i primene strategije redefinisana.
I onda je vlast shvatila da decentralizacijom smanjuje svoju moć. Pa nisu se valjda toliko trudili da ugrabe vlast, da bi je sada ograničavali. I onda je sve krenulo nizbrdo. Oktobra 2013. godine Nacionalni Savet za decentralizaciju je raspušten i sve aktivnosti su obustavljene. Najveći paradoks je da raspuštanje Saveta u zvaničnim dokumentima Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu (MDULS) nazvano, citiram „rekonstrukcijom i redefinisanjem njegove uloge u procesu izrade i primene Strategije“!?! Čak se u nastavku tvrdi da, citiram „očekuje se da ove izmene i jačanje Saveta, utiču na intenziviranje procesa izrade Strategije decentralizacije Republike Srbije“!?! Zaista zanimljivo objašnjenje, gde se gašenje Nacionalnog saveta za decentralizaciju naziva intenziviranjem procesa izrade same Strategije decentralizacije!
Možda bi rukovodilac Grupe za koordinaciju poslova decentralizacije Republike Srbije i jačanje kapaciteta lokalne samouprave mogla da nam pruži adekvatno objašnjenje? To mesto je prema sistematizaciji MDULS-a još od 2013. do aprila ove godine bilo upražnjeno. Možda je to nagoveštaj da se kreće u proces izrade Strategije decentralizacije?
Gde smo sada?
Danas je izrada Strategije decentralizacije deo Strategije reforme javne uprave i prema akcionom planu za njeno sprovođenje, ona bi trebalo da bude završena i usvojena do kraja 2017. godine. Prema godišnjem izveštaju (str.48) o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za 2015-17, okvir politike decentralizacije još uvek nije utvrđen, a razlog za to je nepostojanje uslova da decentralizacija bude na dnevnom redu sedniceSaveta za reformu javne uprave, tj. druga prioritetnija pitanja su bila na dnevnom redu.
Inače, prema postojećem zakonodavstvu Srbija je za potrebe regionalnog razvoja podeljena Zakonom o regionalnom razvoju na 5 regiona : 1) Region Vojvodine; 2) Beogradski region; 3) Region Šumadije i Zapadne Srbije; 4) Region Južne i Istočne Srbije; 5) Region Kosova i Metohije.
Pri tome, imamo jednu suštinsku autonomiju (Region Kosovo i Metohija), jednu ne-suštinsku autonomiju (Region Vojvodine), jedan region (Beogradski region) koji ima dodatne ingerencije po Zakonu o glavnom gradu, i dva regiona koji nemaju nikakve ingerencije (Region Šumadije i Zapadne Srbije i Region Južne i Istočne Srbije).
Kako to izgleda u praksi? Pet regiona plus tri načina organizacije u dve države od kojih je jedna kao nepriznata, mogu da proizvedu samo jedno – haos. Hajde da za početak taj problematični region Kosova i Metohije sklonimo u ormar, ili pod tepih, sve dok nam poglavlje 35 ne da konačan odgovor. Ostaju nam četiri regiona u okviru zakonodavnog, sudskog i izvršnog sistema Republike Srbije, dva delimično samostalna, sa ingerencijama u delu unutrašnje organizacije i finansija, i dva bez ikakvih ovlašćenja.
Jedno je sigurno. Dugo putovanje Srbije u Evropu traje i traje. Šta će nas to dočekati kad stignemo do cilja? Kakva su to iskustva i preporuke EU u reformi lokalne samouprave koje bi mogli da iskoristimo? Kakva je trenutna situacija? Hajde da krenemo od ključnog elementa – novca. Dok budžeti jedinica lokalne samouprave u EU čine u proseku jednu trećinu ukupnog budžeta države članice, kod nas je taj procenat znatno manji, čak je od 2012. zabeležen drastičan pad nivoa konsolidovanih javnih prihoda jedinica lokalne samouprave sa 17,7 (2012.) na samo 11,68 odsto(2015.).
Dodatno smanjenje u 2017. će nastati usled primene novog Zakona o finansiranju lokalnih samouprava. Trenutno samo četiri zemlje u Evropi imaju manja izdvajanja za lokal od Srbije: Grčka, Kipar, Island i Malta. Smanjenje izdvajanja za lokalne samouprave je urađeno pod izgovorom koji je dalo Ministarstvo finansija da postoji rasipništvo na lokalu, koje ugrožava finansijsku stabilnost države. Interesantno je da je Ministarstvo finansija demantovalo samo sebe u Biltenu javnih finansija Republike Srbije gde finansijski podaci pokazuju da je u 2016. godini centralni nivo vlasti ostvario deficit od 5,3 milijarde a lokalni nivo vlasti suficit od 13,9 milijardi dinara! Znači, rasipnici nisu na lokalu, već u centru.
Politička samostalnost je još jedna ključna komponenta procesa decentralizacije koja iz godine u godinu slabi, jer smo svedoci apsolutne centralizacije lokalnih politika koje se sve više kreiraju iz centara političkih partija. Svi lokalni funkcioneri postaju puki izvršioci volje centrala njihovih partija, jer njihov mandat uvek može biti prekinut izglasavanjem u skupštini.
Kako bi se skrenula pažnja sa sve očiglednijeg nedostatka decentralizacije u sistemu državne uprave, vlast u zadnje vreme često pokušava da „proda“ princip dekoncentracije kao „najefikasniji“ način decentralizacije vlasti, što je naravno, neistina. Dekoncentracija se sastoji samo od jedne komponente, a to je približavanje vlasti običnim građanima putem otvaranja takozvanih „šaltera“ državnih institucija na lokalnom nivou, čime se stvara samo iluzija približavanja vlasti građanima, i predstavlja šarenu pilulu koja ima placebo efekat.
Decentralizacija duh vremena u kom živimo ili ima li leka apoteka?
Kako rešiti postojeći problem? Pa prvo, priznavanjem same činjenice da problem postoji i da je u Evropi Srbija jed(i)na veoma centralizovana i neefikasna država pogotovo po pitanju funkcionisanja državne uprave. Decentralizacija je duh vremena u kome živimo, a ne samo ideologija. Vreme za demagogiju i političke poruke gde se bilo koji pokušaj davanja veće samostalnosti jedinicama lokalne samouprave odmah izjednačavao sa najavom mogućeg raspada države je definitivno prošlost. Ključ leži u prepoznavanju kapaciteta i potencijala lokalnih zajenica i regiona za preuzimanje određenih ingerencija sa republičkog nivoa. Kroz realno sagledavanje moguće je razviti odgovarajuće modele organizacije vlasti i društvenog života koji će omogući efikasnu i efektivnu decentralizizaciju i pritom zaista obezbediti približavanje funkcija vlasti građanima.
Reformu bi trebalo zasnovati na svetom trojstvu koje čini politička, teritorijalna i finansijska samostalnost lokalnih samouprava.
Prvi element koji se zasniva na promeni izbornog sistema je najvažniji korak, jer omogućuje stvarnu decentralizaciju političke vlasti na lokalu. Promene bi trebalo da idu u pravcu direktnog glasanja za predstavnike građana, a ne za partijske liste, kako prilikom izbora narodnih poslanika, tako i kroz neposredno biranje gradonačelnika i odbornika u lokalnim skupštinama. Time bi se ostvarili neki od ključnih elemenata decentralizacije, kao što su: ravnomerna teritorijalna zastupljenost građana na centralnom nivou vlasti (trenutno preko 100 jedinica lokalne samouprave nema svog predstavnika u Parlamentu); veća odgovornost narodnih poslanika i odbornika svojim biračima (trenutno se često odriču odgovornosti prebacujući je na više instance u republici i na svoje partijske lidere); stvarna samostalnost lokalnih samouprava od uticaja političkih partija sa nacionalnog nivoa; veća građanska participacija i aktivizam kod donošenja ključnih politika ili odluka za život u lokalnoj zajednici; i efikasna dvosmerna komunikacija između građana i njihovih izabranih predstavnika.
Drugi element se zasniva na uvođenju (povratku) sistema višestepene lokalne samouprave. Srbija ima jednostepeni model lokalne samouprave i jedna je od retkih zemalja sa takvim modelom. Najbolje opcije višestepene lokalne samouprave podrazumevaju promenu Ustava, gde bi se opštine definisale kao osnovni nivo vlasti, drugi nivo bi bili gradovi ili neke veće teritorijalne jedinice čija bi nadležnosti bila u funkciji regionalnog razvoja.
Treći i možda najvažniji element zaokruživanja samostalnosti lokalne samouprave i uspostavljanja decentralizacije u Srbiji podrazumeva jasno definisanje nadležnosti i finansiranja različitih nivoa lokalne samouprave. Trenutni sistem lokalne samouprave gde su nadležnosti i organizacija svih jedinica lokalne samouprave praktično iste, bez obzira na veličinu i razvijenost se pokazuje kao izrazito neefikasan. Sama činjenica da ovog trenutka i Crna Trava i Beograd moraju da sprovode 38 različitih nadležnosti propisane zakonom, bez obzira na veličinu, broj stanovnika, ekonomske, geografske i druge različitosti, pokazuje svu besmislenost postojećeg rešenja.
Zašto decentralizacija? I zašto odmah?
Citiraću reči velikog francuskog vojskovođe Napoleona: Iz daljine se može dobro vladati, ali se samo iz blizine može dobro upravljati!
